Con il recente Editoriale del Direttore, L’Incontro costituisce una delle rarissime voci che hanno rilevato come il dibattito sull’imminente referendum si sia caratterizzato per la pochezza dei contenuti, per l’assenza di chiarimenti agli elettori su questioni tecniche per nulla agevoli da comprendere per i non addetti ai lavori, ma soprattutto per la contrapposizione delle tifoserie organizzate in un clima da stadio, come giustamente sottolineato nel citato Editoriale.
L’aspetto più surreale della vicenda è dato dal fatto che la quasi totalità degli slogan e delle argomentazioni usate dalle due tifoserie ha poco o nulla a che vedere con il testo normativo sottoposto al referendum.
Pur trattandosi di una semplificazione per i non giuristi, va premesso che la Legge Costituzionale di cui trattasi si è limitata a “sdoppiare” il già esistente Consiglio Superiore della Magistratura, prevedendone uno per la Magistratura giudicante (giudici) e uno per la Magistratura requirente (Pubblici Ministeri), modificandone i meccanismi di composizione, con modalità esattamente sovrapponibili, e sottraendo ad entrambi la materia disciplinare, delegata dall’art. 4 ad un’Alta Corte disciplinare non prevista nel precedente ordinamento.
Nel precedente sistema, tuttora in vigore, vi era invece un solo CSM che si occupava – come un ufficio del personale – di qualsiasi questione inerente alle due categorie (assunzioni, trasferimenti, valutazioni di professionalità) ivi compresi gli aspetti disciplinari. Ora invece i CSM sono due, uno per ciascuna categoria, oltre all’Alta Corte disciplinare.
Deve essere però rammentato che questa riforma si inserisce nel quadro normativo che prevede già da anni la separazione delle funzioni, pur con le limitate eccezioni previste dalla riforma Cartabia (una sola volta, nel primo periodo di servizio e con specifiche valutazioni). Pertanto, per semplificare, la differenza non consiste nell’intervento sulle funzioni attualmente svolte nella quotidianità dell’attività giudiziaria, ma nella formalizzazione costituzionale delle due carriere regolate dai due diversi organi costituzionali (per la questione disciplinare vi è un’unica Alta Corte competente per entrambi).
Come è ovvio per le persone dotate di onestà intellettuale, non appartenenti al tifo organizzato, dopo la chiusura dello spoglio e la vittoria del Sì, nei giorni, mesi e anni successivi nelle aule di Tribunale non succederà assolutamente nulla. Non muterà, in poche ore, l’opinione che il Giudice ha del PM di turno, o dell’avvocato suo avversario, per il semplice motivo che tutto ciò non è l’oggetto della riforma (come del resto ribadito in Parlamento da autorevoli esponenti del Governo).
E neppure, in quei giorni di marzo, vi potrà essere alcun assoggettamento del PM all’Esecutivo – come sentito dire dai sostenitori del No – vuoi per le ragioni appena dette, vuoi perché i due CSM sono totalmente sovrapponibili e quindi non è dato di comprendere come e perché i PM siano a rischio di controllo e i Giudici invece no.
Poiché la riforma non incide direttamente né sulle attività di indagine, né sulla attività giudicante, non è dato neppure di comprendere perché la formalizzazione delle due carriere con due organi separati dovrebbe favorire la criminalità.
Lo scontro sulla formalizzazione della separazione delle carriere è quindi in gran parte fuori tema, sia perché si tratta di una formalizzazione costituzionale di un quadro già, di fatto, esistente con la Legge Cartabia, sia perché non riguarda direttamente l’attività quotidiana che si svolge nelle aule di giustizia (immaginate un ospedale dove il personale medico è assolutamente distinto dal personale amministrativo ma entrambi fanno capo allo stesso ufficio del personale; ed immaginate una riforma che crei due uffici del personale per le due distinte categorie. Il giorno dopo lo sdoppiamento le sale operatorie funzionerebbero sempre allo stesso modo).
Il problema che si pone in termini più complessi riguarda non tanto la differenziazione in due CSM ma il metodo di formazione dei due organi. Tale metodo avrebbe creato il medesimo scontro politico pure nel caso in cui le carriere non fossero state oggetto di formalizzazione in due CSM, ma fosse rimasto sempre un solo organo.
Fermo restando che larga parte dei dettagli sono delegati al legislatore ordinario, oltre allo “sdoppiamento” l’unica vera e significativa differenza tra “vecchie” norme e “nuove” disposizioni consiste nella formazione e nella composizione degli organi.
Nel precedente sistema tutti i membri dell’unico CSM sia togati, sia laici, erano eletti o scelti, seppur con modalità differenti, mentre con la riforma i componenti dei due CSM saranno sorteggiati, quanto ai togati con sorteggio puro tra tutti gli appartenenti alla categoria, e quanto ai laici con sorteggio tra prescelti già selezionati (nell’Alta Corte il meccanismo è identico ma con numeri e proporzioni differenti, e con limitazioni di anzianità).
A meno che non ci si voglia nascondere dietro un filo d’erba, è evidente che con il sorteggio casuale fra tutti i magistrati si va a colpire il cardine dell’attività dell’ANM e delle sue correnti. Mentre nel sistema classico le liste elettorali erano formate dalle correnti dell’ANM, con la riforma quest’ultima perde gran parte del suo potere. Lo scopo della modifica costituzionale è quello di garantire maggiori efficienza e trasparenza nella gestione dei Consigli e nell’azione disciplinare, sottraendoli alla lottizzazione correntizia e allo spirito di casta.
Non è tuttavia detto che la riforma possa garantire il raggiungimento dello scopo prefissato poiché i CSM sono composti per due terzi da magistrati e per un terzo da laici sicché la maggioranza sorteggiata potrebbe comunque operare in modo da tutelare interessi corporativi. Analogo discorso vale per l’Alta Corte dove le proporzioni variano di poco (3/5 togati contro 2/5 laici).
Inoltre, non può sottacersi che le valutazioni di carriera e le azioni disciplinari hanno un effetto di deterrenza assai limitato rispetto alle ipotesi di “malagiustizia” dovuta a colpa del magistrato (per le ipotesi di dolo vi è la deterrenza penale di gran lunga più efficace di quella disciplinare).
Di regola gli errori giudiziari avvengono per bias cognitivi e per imperizia, oltre che per negligenza, e a tal riguardo hanno effetti più significativi gli interventi di formazione e di organizzazione degli uffici, interventi che nulla hanno a che vedere con la riforma in oggetto.
Pertanto, la citazione dei vari casi Girolimoni, Tortora, Garlasco, Casa nel Bosco e via dicendo, non hanno la benché minima attinenza con la riforma e continueranno a verificarsi con la stessa incidenza anche dopo la messa a regime del nuovo ordinamento.
Ciò detto sulle grida inconferenti della propaganda, se la riforma non inciderà sul funzionamento dell’attività giudiziaria e la formalizzazione di due CSM riflette una separazione delle funzioni già in essere da anni con la Riforma Cartabia, non avrebbe senso denunciare attacchi all’autonomia e all’indipendenza della magistratura, così come non avrebbe senso urlare che le nuove norme porteranno più equità e giustizia nelle aule giudiziarie.
Ma, come è noto, il diavolo sta nei dettagli. Vi sono infatti due serie criticità presenti nella riforma. La prima questione è il famoso sorteggio disciplinato sia nell’art. 3 (riguardo ai due CSM), sia nell’art. 4 (nella parte riguardante l’Alta Corte disciplinare). Con riguardo ai magistrati il sorteggio è previsto “at random” tra tutti gli appartenenti alla categoria (requirente o giudicante a seconda del CSM; tra gli “anziani” nell’Alta Corte disciplinare).
Dette norme contrastano con l’art. 13 della Magna Carta dei Giudici elaborato nell’ambito del Consiglio d’Europa (Strasburgo 17 novembre 2010) che dispone che “Il Consiglio deve essere composto o esclusivamente da magistrati o quantomeno da una maggioranza sostanziale di magistrati eletti dai loro pari”. Il menzionato art. 13 è stato invocato dalla Commissione UE per bloccare la procedura di adesione all’Unione da parte della Turchia perché la riforma del CSM turco, confermata a seguito di referendum del 2017, aveva introdotto il sorteggio, seppur tra un panel qualificato, dei componenti togati del nuovo CSM.
Nell’invocare la norma citata la UE aveva sostanzialmente tacciato la riforma turca come contraria ai principi di indipendenza e autonomia della magistratura che reggono le democrazie liberali europee. L’art. 13 citato si riferisce al CSM o altro organo specifico ma pare evidente che possa applicarsi anche all’organo disciplinare.
La seconda questione riguarda l’art. 4 nella parte relativa all’Alta Corte disciplinare laddove stabilisce che sia ammessa impugnazione soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte. Detta disposizione contrasta con l’art. 6 della Magna Carta CdE ove si precisa che i procedimenti disciplinari nei confronti dei giudici debbano essere trattati innanzi ad un organo indipendente, “con la possibilità di impugnazione innanzi ad un tribunale”. Detta disposizione attiene alla piena cognizione e non alla legittimità (per la quale potrebbe valere il nostro art. 111 Cost. anche se oggetto di contestazione).
Peraltro, l’ultimo comma dell’art. 4 della riforma pone l’ulteriore problema della contrarietà con l’art. 13 della Magna Carta, laddove prevede solo il requisito minimo della rappresentanza togata, e cioè il collegio disciplinare è legittimo anche con un solo componente minoritario togato. Peraltro, politicamente parlando, quest’ultimo profilo introduce il vero rischio, valevole con qualsiasi governo.
Ove la legge di attuazione fosse opportunamente minimalista, limitandosi sul punto specifico – fra le varie diverse disposizioni – a non prefissare rigidamente il numero o la composizione dei collegi ma solo a garantire che, in un collegio, debba essere comunque presente almeno un togato, si rispetterebbe perfettamente la costituzione ma si potrebbe (ad esempio con collegi diversamente composti) attentare all’autonomia e all’indipendenza della magistratura, colpendo in via disciplinare il singolo giudice non gradito, tanto più che quest’ultimo non potrebbe neppure ricorrere all’autorità giudiziaria.
Da quanto detto, esistono quindi criticità che meriterebbero un serio approfondimento e un pubblico dibattito circa la comparazione tra vantaggi e pregi da un lato, e rischi e svantaggi dall’altro, della riforma in esame. Purtroppo, come già sottolineato nel menzionato editoriale, la lite è dominata dai casi Girolimoni (1928) e Tortora (1985) (decisi con il rito inquisitorio e non attinenti all’attuale riforma), e da come avrebbero potuto votare personaggi famosi morti decenni orsono (quando non esisteva neppure il rito accusatorio).
Massimo Chioda
